陆铭：城市群规划要重视城市间的经济联系，不能硬拉在一起

十四五”期间，中国将在人均GDP水平上成为一个高收入国家，而城市群是人口和经济最重要的载体，也是高质量发展的动力源之一。

“十四五”期间，中国将在人均GDP水平上成为一个高收入国家，而城市群是人口和经济最重要的载体，也是高质量发展的动力源之一。因此，对于城市群，我们需要有一个客观的认识，尤其是建立在理论逻辑和证据基础上的评估，这样可以在政策上减少扭曲，为高质量发展奠定基础。城市群的科学基础，主要是群内城市间经济的分工和关联，以及城市群内的市场整合。

目前对于城市群，各界人士都有不同的理解和范围界定。由于城市群涉及城市之间“人”和“货”的交流，只有考虑群内城市之间的经济联系，尤其是需要用“流”的数据对城市间的经济和人员往来进行分析，才能科学地做出评估。而中国的“流”数据相对比较缺乏。幸运的是，在评驾科技有限公司的支持下，我们采用交通运输部“车联网”关于客车和货车的大数据，计算了城市间“人流”和“物流”的联系，然后以此为基础观察城市之间的经济人员往来，并对城市群进行评估。

当前中国已经形成了“抱团取暖”的城市群。从图1中我们可以清楚地看到城市群，国务院和发改委批复的11个城市群（包括京津冀和珠三角城市群），都能明显地看到由汽车轨迹连成的网络和边界，货车的车流轨迹类似，只是华北地区车流更密集。未批复的城市群中，山东半岛城市群、天山北坡城市群也比较明显，甚至黔中、滇中、辽中南城市群也有雏形。这些城市群往往以一两个核心城市或区域中心城市为基础往外发散，形成放射状的群体，中心城市在城市群中的作用非常明显。

城市群之间的联系，呈现出了明显的梯队。沿海的城市群之间联系最为紧密，其中客车车流南部较多，货车车流北部更密；中部的城市群之间及其与沿海城市群的联系相对较弱；西部和东北的城市群与其他城市群的联系则比较松散。

城市群的联系紧密度和辐射力有着明显的差异。如果用群内城市之间或者群内城市与群外城市之间联系紧密度的指标进行评估，我们发现7个成熟的城市群（京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、中原、关中平原城市群），即使有些规模比较大，群内的联系依然比较紧密。这些成熟的城市群，与群外城市的车流总量比较高，但是对外车流占总车流的比重却很低，既说明这些成熟的城市群对外辐射力强，也说明他们的总车流较大且群内循环比较多。新城市群中，除了山东半岛城市群，其余的只有在较小范围内才能保持紧密的联系，并且对外辐射力有限。

然而，规划的城市群也暴露出了很多问题。

首先，有些城市群内部联系还很松散。一些城市“小群”，如长三角的“合肥小群”，长江中游的“南昌”甚至“长沙”小群，与“大群”之间的联系并不紧密，甚至截然分开。而有些双核心的城市群，如哈长、兰州-西宁、辽中南城市群，甚至成渝城市群，两个核心城市之间以及两个城市小群之间联系并不紧密。如果小群与大群或者两个核心城市之间不能很好地融合，反而会削弱城市群应有的市场一体化作用。

第二，有些人为规划的城市群并未跟上实际的城市群发展。如果用车流数据去界定城市群，会发现很多城市群与规划的并不一致，尤其是地理位置比较靠近的城市，往往就近融入城市群，而这个融入的城市群常常不是规划中的。如湛江、茂名融入了珠三角城市群而非北部湾城市群，遵义融入了成渝城市群而非黔中城市群，滁州、马鞍山、宣城、黄山融入了南京和杭州的“小群”而非“合肥小群”，萍乡融入了长沙的“小群”而非“南昌小群”……对于城市间人和货的交流来说，距离是重要的，无论是客车还是货车的“车流”，都会随距离迅速衰减，因此城市往哪个方向融入城市群，与距离和经济往来有很大的关系。这些经济规律并没有被城市群的规划者充分重视。

第三，城市群内仍然存在市场分割。城市群一个重要的作用是整合市场、消除市场分割，以此获得规模经济，但是我们用计量经济学进行评估时发现，虽然城市群已经开始展现出整合市场的力量，但是只有7个成熟的城市群或者各城市群的核心城市之间，效应才比较显著。很多城市群并没有起到应有的作用，或者说，城市之间、省份之间的市场分割依然比较严重。

理解城市群存在和发展的机理，就可以有针对性地对城市群的相关问题提出政策建议了。

首先，我们建议，城市群规划要重视群内城市之间的经济联系，不能硬将城市拉在一起组成城市群。如果群内城市之间没有坚实的经济联系基础，组成城市群会大大增加组织协调成本，收益却很小，最终得不偿失。

第二，在协调城市群和域内小群之间的关系上，尤其要尊重市场规律。“小群”希望融入“大群”以分享“大群”所带来的规模经济，可以理解，但是这会增加城市群的组织协调成本，或者导致城市群的资源分配到收益并不高的地区。更有甚者，如“南昌小群”按规划计入长江中游城市群，但是它的很多城市转身又可以融入长三角城市群，对于小群内的城市来说，哪个大群是目标城市群，还是要看经济发展的需要。因此，与“大群”联系紧密的“小群”，可以融入大城市群，而联系并不紧密的“小群”，不要急于将它们与某些城市群捆绑在一起，要看小群和大群之间是否有实际的经济联系，给小群往哪个方向融入留下选择的空间。

第三，需要逐步建立跨行政区域的治理机制。习近平总书记在2020年8月视察安徽时召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出，“要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。”一体化是城市群高质量发展的基础。城市群既需要打破市场分割，形成统一的大市场，也需要群内城市之间保持适度的竞争，以获得竞争效应。竞争效应在传统的政府行政分权体系下比较容易获得，而整合市场，却需要一个跨越城市和省级行政机构的组织进行协调。

第四，值得单独提一下的是，要重视西部城市群的凝聚力。从“车流”数据上看，西部城市群如呼包鄂榆城市群、兰州-西宁城市群、成渝城市群、北部湾城市群，核心城市的凝聚力较大，按车流界定的城市群范围也比规划所显示的大。虽然它们的外围城市与核心城市之间的车流并不高，却都以核心城市为第一“车流伙伴”，凝聚在核心城市周围。制定规划时，这些凝聚在核心城市周围的城市可以有意识地纳入到城市群内，加强彼此的联系，实现共同发展。

“人民城市人民建，人民城市为人民”。只有更加尊重科学规律，城市才能真正为人民服务。也只有用科学的方法准确把握城市间的联系，才能更好地促进城市群的发展。